끊기는 것은 삶이 아닌 체계청소년-청년 이행기의 체계 공백과 지역 공공기관의 역할

신동훈2부 · 발제

한국청소년정책연구원 연구위원

University of Iowa 교육학 박사. 2020년부터 한국청소년정책연구원에서 청소년·청년 정책을 연구하고 있다.

Ⅰ. 문제 제기: 이행기의 장기화

청소년에서 성인으로의 전환은 특정 연령에 도래하며 완료되는 사건이 아니다. 10대 후반에서 20대에 이르는 시기는 학업과 노동, 의존과 자립의 경계에서 이행이 길어지는 하나의 구간이 되었다. 아넷(Arnett, 2000)은 이 시기를 탐색과 불안정성을 특징으로 하는 독립된 발달 단계로 보고 성인 진입기(emerging adulthood)라 불렀다. 국내의 통계를 통해서도 이 구간이 얼마나 길어질 수 있는지 확인할 수 있다. 우선, 2026년 5월 경제활동인구조사 청년층 부가조사에 따르면 대졸자의 평균 졸업 소요기간은 4년 5.7개월, 평균 휴학기간은 1년 9.9개월, 졸업 후 첫 일자리를 얻기까지는 평균 11.2개월이 걸렸다. 또한, 20~24세 고용률은 41.6%로 1년 전보다 4.2%p 낮아졌다(국가데이터처, 2026). 청소년기의 마지막 단계라 볼 수 있는 고등학교 졸업 이후 안정된 자리에 이르기까지의 과정이 20대의 대부분에 걸쳐 있는 셈이다.

이 구간에서 청년은 학생이기도 하고 구직자이기도 하며, 때로는 어느 쪽도 아니다. 지난 2025년 8월 기준 15~29세 ‘쉬었음’ 인구는 44만 7천 명이었고, 이들이 꼽은 주된 이유는 ‘원하는 일자리를 찾기 어려움’(34.1%)이었다(국가데이터처, 2025). 일자리를 얻은 뒤에도 이행은 끝나지 않는다. 임금근로자로 첫 일자리를 얻은 청년의 평균 근속기간은 1년 6.8개월이고, 첫 일자리를 이미 그만둔 청년(62.7%)이 계속 다니는 청년(37.3%)보다 많다. 졸업 후 취업 경험자 가운데 한 번만 일해 본 경우는 46.1%로, 절반 이상이 두 번 이상 취업을 경험했던 것으로 나타났다(국가데이터처, 2026). 이와 같은 결과는 성인으로의 이행이 한 번의 진입으로 완료되지 않고, 진입과 이탈, 재진입이 반복되는 과정임을 보여준다.

이렇게 장기화된 이행의 과정에서도 청소년·청년의 삶은 이어지지만 이들을 지원하는 서로 다른 체계는 연결되지 못하고 끊어져 있다. 청소년과 청년을 함께 맡는 재단의 존재 이유도 체계가 끊기는 지점을 잇는 데 있다고 할 수 있다.

Ⅱ. 공백 분석: 이행기 지원체계의 분절

1. 법적 중첩과 실질적 공백

중앙정부에서 청소년정책은 주로 성평등가족부가 맡고, 청년정책은 국무조정실의 총괄 아래 고용노동부, 교육부, 국토교통부, 보건복지부 등 여러 부처가 나누어 추진한다. 청소년정책과 청년정책은 각각의 근거 법률상 지원 대상이 19~24세에서 겹친다. 「청소년기본법」은 청소년을 9~24세로, 「청년기본법」은 청년을 19~34세로 정의하고 있기 때문이다. 「고양시 청년 기본 조례」에서는 18세 이상 39세 이하의 사람으로 연령 범위를 더욱 확장해 설정하고 있다. 이와 같은 법적 근거로만 보았을 때 예컨대, 고양에 사는 21세 청년은 청소년과 청년을 대상으로 하는 정책에서 연령으로 인한 배제는 경험하지 않는다.

그러나 두 체계에서 똑같은 19~24세라고 하더라도 서로 다른 이름으로 불린다. 청소년 체계에서 이들은 ‘후기청소년’, 곧 대상의 끝지점이고, 청년 체계에서는 ‘초기청년’, 곧 대상 집단의 시작점이다. 이는 이들이 어느 체계에서도 중심에 있지 않다는 사실을 보여준다. 법적 포괄이 실질적인 지원으로 이어지려면 각 체계가 이 집단을 맞을 준비가 되어 있어야 한다. 그러나 정책 설계의 중심, 19~24세의 욕구와의 부합, 진입 경로와 자격 요건, 보완의 시도 등을 기준으로 두 체계의 준비 정도를 차례로 살펴보면, 법적으로 겹쳐 있다는 사실이 오히려 어느 체계도 이 집단을 온전히 책임지지 않는 상황으로 이끌고 있는 것으로 보인다.

2. 두 지원체계의 19~24세 준비 정도

청소년정책은 법적으로 24세까지를 대상으로 하지만, 실제 정책은 학령기 청소년을 중심으로 설계되어 있는 편이다. 제7차 청소년정책 기본계획(2023~2027)은 ‘청소년 성장기회 제공’과 ‘안전한 보호 환경 조성’을 2대 목표로, 지원망 구축, 활동 활성화, 유해환경 차단과 보호, 참여와 권리 보장, 총괄 조정의 다섯 과제를 둔다(관계부처 합동, 2023). 성장과 보호라는 목표의 구성 자체가 미성년 청소년을 주로 염두에 두고 있는 셈이다.

반면, 청년정책은 자립 단계의 청년을 중심으로 설계되어 있다. 제2차 청년정책 기본계획(2026~2030)은 일자리, 교육·직업훈련, 주거, 금융·복지·문화, 참여·기반의 5대 분야로 구성되어 있다(관계부처 합동, 2025). 2026년 중앙행정기관 청년정책 시행계획은 389개 과제에 약 30조 원을 투입하는데, 과제 수로는 일자리 분야(128개)가, 예산으로는 주거 분야(12조 6천억여 원)가 가장 크다. 광역지자체의 사업 1,563개도 사업 수 기준으로 일자리(31.5%), 금융·복지·문화(26.7%), 교육·직업훈련(19.6%) 순으로 많았다(국무조정실, 2026). 주요 사업 역시 구직촉진수당과 국민취업지원제도, 일 경험, 청년 친화 주택 공급처럼 노동시장 진입과 주거 독립을 돕는 내용이 중심이다.

그런데 19~24세의 욕구는 두 정책이 중심에 둔 영역 어느 쪽과도 일치하지 않는다. 13~18세와 비교하면, 2024년 사회조사에서 13~18세가 가장 많이 고민하는 문제는 공부(48.8%)와 외모(16.0%)였고 직업은 7.5%에 그쳤지만, 19~24세에서는 직업(41.6%)이 가장 큰 고민이었고 공부(19.2%)가 뒤를 이었다. 고민을 나누는 대상도 달라서, 13~18세는 19~24세에 비해 부모에게 상담하는 비중이 상대적으로 컸다(여성가족부, 2025). 반면, 30~34세와 비교하면, 2024년 청년삶실태조사에서 번아웃을 경험한 청년 가운데 19~24세는 그 이유로 진로불안(54.8%)을 가장 많이 꼽은 반면, 30~34세는 진로불안(22.3%)과 함께 업무과중(22.2%), 일에 대한 회의감(17.8%), 일과 삶의 불균형(16.6%)을 고루 꼽았다(국무조정실, 2025). 즉, 19~24세의 핵심 욕구는 학령기의 학업 문제도, 자립 이후의 직장·주거 문제도 아닌, 무엇을 할지 정하는 진로의 문제라고 할 수 있다. 이를 고려하면 학업과 성장에 맞춰진 청소년정책도, 취업과 주거에 맞춰진 청년정책도 이 욕구에 직접 대응하지 못하고 있다고 판단할 수 있다.

물론, 진로에 대한 지원이 없는 것은 아니다. 그러나 2026년 청년정책 시행계획에서 ‘진로’를 과제 내용의 일부로 사용한 과제를 살펴보면, 대학생, 직업계고 학생, 자립준비청년, 구직단념청년, 이주배경청소년, 군 장병처럼 특정한 소속이나 상태에 있는 청년을 대상으로 하는 경우가 대부분이었으며, 내용 면에서도 무엇을 할지 탐색하고 정해 가는 과정보다는, 어디에 취업할지를 돕는 취업 지원 서비스에 가깝게 설계된 과제가 대부분인 것을 확인할 수 있다. 청소년정책에서도 후기청소년을 위한 진로·직업교육은 기본계획 안에서 소수의 세부과제에 머물러 있는 양상이 나타난다. 진로 지원이 특정한 소속과 상태를 전제로 한다는 것은, 그 범주 밖에 있는 청년, 이를테면 학교를 떠났거나 어디에도 소속되지 않은 채 아직 진로를 정하지 못한 20대 초반이 이용할 수 있는 진로 지원은 부족하다는 의미이기도 하다.

두 체계에 대한 접근성도 이 구간에서 낮아진다. 청소년 기관은 연령 외의 자격 요건이 거의 없다. 또한, 학령기에는 담임교사와 Wee 클래스가 위기를 발견하고, 학업을 중단하면 학교밖청소년지원센터로 정보가 연계된다. 그러나 고등학교를 졸업하면 청년들은 대학, 직장, 미소속 상태로 나뉘고, 이들을 발굴해 청소년 기관에 연계하는 경로도 함께 사라진다. 청소년 기관의 이용 자격은 24세까지 유지되지만, 기관으로 연계되는 경로는 19세 전후로 약화되는 것이다.

청년 체계의 문턱은 지원 유형에 따라 다르다. 청년센터나 지역의 청년 공간처럼 기관과 공간을 이용하는 데에는 연령 외의 제약이 거의 없다. 다만 청년 사업은 대체로 추진 주체의 홍보·발굴과 청년 당사자의 인지·신청을 거쳐 이용되는 구조여서, 문턱이 낮더라도 인지되지 않으면 이용으로 이어지지 않는다. 서울청년패널 2022년 자료를 재분석한 서울광역청년센터(2024)의 이슈레포트에 따르면, 서울청년센터를 안다는 응답은 초기청년(20.0%)과 25세 이상(19.2%) 모두 20% 안팎에 그쳤다. 반면 현금성 지원은 자격 요건이 까다롭다. 예컨대 청년월세 지원은 만 19~34세 가운데 부모와 별도로 거주하는 무주택 청년만을 대상으로 하므로(복지로, 2026), 막 성년이 되어 부모와 함께 살며 학교를 다니거나 진로를 탐색하는 20세 청년은 지원 대상에서 제외된다. 이러한 정책에 대한 인지도도 초기청년에서 더 낮아, 같은 보고서에서 청년수당 인지도는 57.7%로 25세 이상(68.2%)보다 낮았고 청년월세지원(60.2% 대 69.9%) 등 대부분의 정책에서 같은 경향이 나타났다. 또한 이 보고서는 청소년정책과 청년정책을 비교한 뒤, 청소년기에 폭넓게 제공되던 교육·활동 지원이 초기청년 단계에서는 대부분의 영역에서 미비해 이들이 정책 수혜 대상에서 크게 제외될 수 있다고 진단했다.

두 체계 모두 이 공백을 인식하고 있다. 제7차 청소년정책 기본계획은 수립 과정에서 후기청소년에 대한 자립 지원 강화 요구가 제기되자, ‘청소년 자립 지원 강화’ 아래 ‘후기청소년(19~24세) 안정적 삶 지원’을 두고 진로·직업교육, 취창업 지원, 건강 및 주거 지원 등을 세부과제로 구성하였다. 다만 전체 108개 세부과제 가운데 후기청소년을 직접 대상으로 하는 것은 4개에 그쳐, 청소년정책 안에서 후기청소년이 차지하는 비중은 여전히 작다.

청년정책 쪽에서도 같은 인식이 나타난다. 역설적인 것은 이 구간에서 정책 효과가 높게 나타난다는 점이다. 서울 청년수당 참여자 분석에서 19~24세는 역량개발·사회자본·건강관리 영역의 효과성을 다른 연령대보다 높게 인식했고(서울광역청년센터, 2025), 앞서 본 이슈레포트에서도 초기청년은 인지도가 낮았던 것과 달리 이용 만족도는 대부분의 정책에서 25세 이상보다 높았다. 이 보고서는 이 결과를 초기청년에 대한 지원의 효과가 오히려 다른 청년층보다 클 수 있다는 신호로 보고, 초기청년의 특성을 고려한 정책을 강화하고 이들의 정책 인지를 높이는 일이 먼저 필요하다고 제안했다(서울광역청년센터, 2024).

Ⅲ. 체계의 단절: 연계의 부재와 연속성의 조건

1. 체계 간 연계의 부재

앞서 살펴본 두 체계에서 시도하는 보완은 각 체계 안에서 이루어지고 있어, 두 체계 사이를 잇는 구조는 여전히 마련되어 있지 않다. 예컨대 청소년상담복지센터나 학교밖청소년지원센터에서 오랫동안 관계를 맺어 온 청소년이 24세 상한에 이르거나 대상 범주를 벗어날 때, 그 이력과 관계를 청년 지원체계로 넘기는 표준화된 절차는 없다. 청소년 사업과 청년 사업은 근거 법률과 재원, 대상 기준, 성과지표가 각각 따로 설정되어 있어, 사업마다 지원 대상의 시작과 끝은 관리하지만 그 대상이 다음 사업으로 연계되었는지는 관리하지 않기 때문이다. 이러한 단절은 기관이 나뉘어 있어서만 생기는 것이 아니다. 한 기관이 청소년과 청년을 함께 맡더라도 두 사업을 잇는 절차가 없으면 같은 단절이 기관 내부에서 되풀이될 가능성이 높다. 이행기의 공백은 서비스의 부재라기보다 연계의 부재인 셈이다. 청소년-초기청년-청년정책을 비교한 앞의 이슈레포트가 생애주기를 고려해 정책의 연속성을 확보하고, 지원체계와 전달 체계를 통합해 접근할 것을 제안한 것도 같은 맥락이다(서울광역청년센터, 2024).

연령 경계를 넘어 지원을 이어 가는 제도적 선례를 참고할 수 있다. 2022년 아동복지법 개정으로 보호대상아동은 본인이 원하면 만 24세까지 보호를 연장할 수 있게 되었고, 보호가 끝난 뒤에도 일정 기간 자립 지원이 이어진다. 이른바 자립준비청년정책은 ‘18세 종결’을 ‘이행 구간의 관리’로 바꾼 사례다. 2026년에는 일부 시·도만 지급하던 청소년 복지시설 퇴소 청년의 자립정착금도 전국으로 확대하기로 했다(국무조정실, 2026). 이처럼 연령 상한에서 지원을 끝내지 않고 이행 구간까지 이어 가는 방식은 이미 보호대상아동과 청소년 복지시설 퇴소 청년에게 적용되고 있다. 통합 재단에 필요한 것은 새로운 제도를 고안하는 일이 아니라, 이 방식을 이행기에도 지원이 이어질 필요가 있는 청소년정책 영역, 이를테면 상담과 학교 밖 청소년 지원, 진로 지원으로 넓히는 일이다.

2. 관계와 이력의 연속성과 가족 의존

그렇다면 두 체계 사이에서 무엇을 이어야 하는가. 청소년·청년 통합은 흔히 특정 대상 집단이 청년기에도 지원을 계속 받도록 하는 대상의 연속성으로 이해된다. 그러나 성인기 이행은 진입과 이탈, 재진입이 반복되는 과정이고, 19~24세의 핵심 욕구는 진로를 정해 가는 과정에 있다. 이러한 과정에 필요한 것은 대상자를 다음 사업이나 기관으로 넘기는 일에 그치지 않고, 같은 관계 안에서 진로를 함께 검토하고 그 경험을 누적해 활용하는 일이다. 따라서 통합 재단이 이어야 할 것은 대상 집단이 아니라 관계와 이력이다. 청소년기에 형성된 신뢰할 만한 성인과의 관계, 기관에 축적된 활동·상담 기록이 청년기 이행의 지원 자원으로 활용될 수 있어야 한다.

이러한 관계와 이력이 이어지지 않으면 이행기의 지원은 가족이 맡게 될 가능성이 크다. 2024년 청년삶실태조사에서 독립생활을 하는 청년은 45.6%로 절반에 미치지 못했고(국무조정실, 2025), 청년 비경제활동인구에 대한 최근 분석에서도 ‘학업을 마치고 부모와 함께 사는 미혼 자녀’가 주목해야 할 하위집단으로 지목된다(한국노동연구원, 2026). 가족이 유일한 지원 주체가 되면 이행의 결과는 부모의 경제력과 정보력, 정서적 지지에 따라 달라진다. 청소년기의 공공 활동·상담 인프라가 가정 배경의 차이를 일정 부분 보완해 왔다면, 19세 이후 그 지원이 줄어들면서 격차는 다시 가족 배경에 따라 결정된다. 이때 이행기의 체계 공백은 서비스의 누락이기 이전에 불평등이 재생산되는 경로가 된다.

이주배경청소년은 이 문제가 가장 분명하게 나타나는 집단이다. 부모가 한국의 교육·노동시장 제도에 대한 정보와 연결망을 충분히 갖추지 못한 경우가 많아, 공공 지원이 줄어든 뒤 가족이 그 역할을 대신하기 어렵기 때문이다. 다문화청소년 종단연구에서 반복적으로 관찰되는 것도 성취의 부족이라기보다 높은 포부와 그것을 실현할 정보·자원 사이의 간극이다. 여기에 제도적 경계가 하나 더 있다. 청소년기에는 이주배경학생 또는 이주배경청소년 지원 등 별도의 지원 경로가 존재하지만, 청년정책에서는 이주배경을 고려한 범주를 찾기 어렵고, 주민등록이나 국적을 요건으로 하는 사업에서는 외국국적 청년이 대상에서 제외되기도 한다. 연령의 경계와 제도의 경계가 19세 전후에서 겹치는 것이다. 그만큼 이주배경청소년에게는 청소년기에 공공기관에서 형성한 관계와 이력이 가족을 대신할 수 있는 거의 유일한 이행 자원이 된다.¹⁾ 이주배경청소년은 이러한 연속 지원체계가 실제로 작동하는지를 가장 먼저 확인할 수 있는 집단이다.

Ⅳ. 통합 재단의 비전: 진로 설계에서 청년기 이행까지

1. 비전과 근거

앞의 분석을 종합하면, 통합 재단이 우선 다루어야 할 과제는 진로다. 19~24세의 가장 큰 고민은 직업이고 소진의 주된 이유는 진로불안이지만, 현재의 진로 지원은 특정한 소속이나 상태를 전제로 하거나 취업 지원에 가깝게 설계되어 있다. 또한 통합 재단이 주목해야 할 연속성은 집단의 연속성이 아니라 관계와 이력의 연속성이다. 이 두 가지를 결합하면 통합 재단의 비전은 ‘청소년기 진로 설계부터 청년기 진로 이행까지의 연속 지원’으로 정리할 수 있다.

이 비전은 재단에 고용 기관이나 위기 지원 기관과 역할이 겹치지 않는 고유 영역을 부여한다는 점에서도 의미가 있다. 청소년기에 형성된 관계와 축적된 기록을 청년기 이행의 자원으로 활용하는 일은 청소년과 청년을 함께 맡는 기관만이 수행할 수 있다. 진로 설계와 이행을 서로 다른 기관이나 부서가 나누어 맡으면, 그 사이에서 다시 연계의 문제가 발생한다.

2. 진로 설계에서 이행까지의 3단계

이와 같은 비전은 함께 설계, 경험과 기록, 청년기 이행의 세 단계로 구체화할 수 있다. 첫째 단계는 청소년기에 진로를 함께 설계하는 것이다. 재단의 수련관, 문화의집, 진로센터, 상담복지센터, 학교밖청소년지원센터는 이미 청소년과 지속적인 관계를 맺고 있다. 이 관계 안에서 청소년지도자가 청소년의 진로 고민을 함께 다루고, 청소년이 스스로 진로 계획을 세우고 정기적으로 갱신하도록 지원한다. 단발성 진로체험이 아니라, 같은 기관과 같은 담당자가 일정 기간 함께 진로를 검토하는 방식이 핵심이다.

둘째 단계는 진로와 관련된 경험을 지원하고 그 이력을 누적해 기록하는 것이다. 동아리, 자원봉사, 프로젝트, 상담 등 청소년이 재단에서 경험한 활동과 진로 계획의 변화를 하나의 이력으로 관리하면, 청년기에 진로를 실행하거나 다시 설계할 때 근거 자료로 활용할 수 있다. 기록은 본인 동의를 기반으로 하고, 본인이 열람하고 활용할 수 있어야 하며, 성년이 되는 시점에 동의를 다시 받는 절차를 두어야 한다.

셋째 단계는 청년기에 설계한 진로의 이행을 돕는 것이다. 19세 전후에 재단은 청소년기의 기록과 관계를 바탕으로, 청년이 계획한 진로를 실제로 시도해 볼 수 있도록 프로젝트와 일 경험의 기회를 제공하고, 필요한 경우 교육·고용·위기 지원체계로 연계한다. 계획대로 이행되지 않을 경우 담당자와 함께 계획을 다시 설계할 수 있어야 한다. 앞서 살펴보았듯 이행은 진입과 이탈, 재진입이 반복되는 과정이므로, 재설계는 예외적인 조치가 아니라 지원 과정의 일부로 포함되어야 한다.

3. 이후 단계로의 연계와 환류

청소년과 청년을 함께 맡게 되면, 「고양시 청년 기본 조례」의 연령 범위를 적용할 경우 재단의 지원 대상은 9세부터 39세까지 생애 전반기의 대부분을 포괄하게 된다. 이는 19세의 경계를 해소하는 대신 지원 대상의 상한 연령에 새로운 경계가 생긴다는 뜻이기도 하다. 따라서 통합 재단은 19세에서 발생하던 단절이 상한 연령에서 반복되지 않도록, 지원이 끝나는 시점의 연계와 환류 체계를 처음부터 함께 설계해야 한다.

연계는 지원 대상 연령을 벗어나는 청년을 다음 단계의 지원체계로 이어 주는 것이다. 고용·평생교육·복지 등 성인기 지원 기관에 본인 동의를 받아 이력과 필요를 전달하는 절차를 마련하고, 연계 이후 서비스 이용이 이어지는지를 일정 기간 확인한다. 환류는 두 방향으로 이루어질 수 있다. 하나는 정보의 환류로, 청년기 이행의 결과를 분석해 청소년기 진로 설계 프로그램의 개선에 반영하는 것이다. 다른 하나는 사람의 환류로, 재단의 지원을 받으며 청년기를 지난 이용자가 멘토나 자원활동가로 다시 참여해 후속 세대의 진로 설계를 지원하는 것이다. 이러한 환류가 작동하면 재단의 지원은 개인 단위의 연속성을 넘어, 세대 간에 경험이 축적되는 구조가 된다.

Ⅴ. 통합의 조건: 실행 체계와 성과평가

1. 비전의 실행 체계와 성과평가

앞서 제시한 3단계가 실제로 이어지려면 두 가지 실행 체계가 필요하다. 첫째는 이행 구간의 독립 관리다. 18~24세를 ‘후기청소년-초기청년’의 이행 구간으로 지정하고, 이 구간을 전담하는 사례관리 체계를 둔다. 청소년 사업의 연령 상한에 이르면 자동으로 종결하는 대신 재단의 청년 사업이나 외부 청년 지원체계로의 연계를 의무화하고, 청소년기에 받은 정보 이관 동의를 성인이 되는 시점에 본인에게 다시 받는 절차를 마련한다. 청소년 부서와 청년 부서가 나뉘더라도 이 구간의 사례는 하나의 사례관리 체계에서 다룬다. 자립준비청년 보호 연장의 원리를 재단 내부에 적용하는 것으로, 중앙부처에 비해 청소년과 청년을 함께 맡는 지역 재단이 수행하기에 제한점이 적을 것으로 보인다.

둘째는 지역 안의 분업이다. 취업 알선과 고용 지원은 고용복지플러스센터와 시 청년 부서가, 고립·은둔, 가족돌봄 등 위기 청년의 전담 사례관리는 청년미래센터 등 전담 기관이 맡고, 재단은 그 사이의 고용 이전 단계의 경험과 기록, 청년기 이행 단계를 담당하는 데 집중함이 바람직해 보인다. 재단은 특정 소속과 관계없이 진로를 탐색하고 시도해 볼 수 있는 지역 기반을 제공하고, 필요한 청년을 고용·위기 지원체계로 연계한다. 이 영역은 기존 경험과 역량을 그대로 활용할 수 있어 청소년 기관이 고용 지원 업무의 위탁 수행 기관으로 축소되는 것을 막는 방안이기도 하다.

성과평가도 비전에 맞게 재설계할 필요가 있다. 지자체와 위탁기관의 청년 사업은 그동안 참여 인원, 취업자 수, 자격증 취득, 사후 만족도 같은 산출 지표로 평가되는 경우가 많았다. 이런 지표는 측정하기 쉽지만 이행의 성과를 보여주지 못한다. 예컨대 취업자 수만으로 성과를 측정하면, 첫 일자리를 이미 그만둔 청년이 계속 다니는 청년보다 많다는 사실은 드러나지 않는다. 통합 재단의 성과는 ‘몇 명이 참여했는가’가 아니라 비전 실행을 위한 각 단계가 실제로 이어졌는가로 측정해야 하며, 표 3은 단계별 지표의 예시다.

한편, 연속성 지표는 단년도 평가로는 측정되지 않으므로, 18~24세 이용자를 코호트로 묶어 3년 단위로 추적하고 그 결과를 재단 경영평가나 시의 위탁사업 평가 등에 함께 반영하는 방안을 고려할 수 있다.

2. 통합의 위험과 선행 사례

청소년·청년 당사자의 입장에서 통합은 합리적인 결과일 수 있으나, 재단의 관점에서는 통합 과정에서 생길 수 있는 위험요인을 확인할 필요가 있다. 행정 효율을 앞세운 통합은 크게 세 가지 경로로 기존 청소년정책의 독립성과 전문성 약화를 현실화할 수 있다. 첫째, 예산 경로다. 청년정책은 일자리와 주거처럼 성과가 수치로 드러나는 사업을 중심으로 하므로, 두 사업이 하나의 예산 안에서 경쟁하면 성과가 수치로 드러나기 어려운 청소년 활동 사업의 예산이 먼저 줄어들 수 있다. 둘째, 지표 경로다. 재단의 평가 지표가 청년 고용 성과 중심으로 재편되면 청소년 활동이 ‘청년 취업의 준비 단계’로 재정의되어 청소년정책의 고유성이 약화될 수 있다. 셋째, 인력 경로다. 청소년지도사와 상담 인력이 수당 신청 접수나 취업 실적 관리 같은 청년 행정 업무에 전환 배치되면, 현장의 전문성이 확장되기까지 일정 수준 이상의 시간이 소요될 수 있다.

이와 관련해 예산은 청소년 사업비를 별도 계정으로 두거나 하한 비율을 정하고, 지표는 청소년 사업의 성과지표를 청년 지표와 분리해 독립적으로 유지하는 방안을 고려할 수 있다. 인력은 청소년지도사의 직무 범위를 명문화하되 청년기 발달과 이행기 개입에 대한 재교육으로 전문성을 이행기까지 넓히고, 늘어난 업무만큼 기존 행정 부담을 덜어내는 직무 재설계를 함께 추진할 수 있다. 청소년 참여기구의 위상도 유지해, 통합 이후에도 청소년이 재단 의사결정의 주체로 남도록 해야 한다.

경기도 안에서의 타기관 사례가 통합 과정에서의 시행착오를 줄이는 참고자료가 될 수 있다. 기초자치단체 차원에서는 수원시가 2023년 5월 기존 청소년재단에 청년 지원 기능을 더해 수원시청소년청년재단으로 확대 출범하면서 청년지원센터를 재단에 편입했고, 성남시는 2024년 12월 조례를 개정해 재단 명칭을 청소년청년재단으로 바꾸고 지원 대상을 청소년(9~24세)에서 청년(19~39세)까지 넓혔다. 광역 차원에서는 경기도가 청소년·청년 통합 전문기관인 경기도미래세대재단을 출범시켰고, 2026년 2월에는 이 재단과 수원·성남·시흥시청소년청년재단이 청년 일경험, 진로·취업, 사회참여를 잇는 연계형 프로그램을 공동으로 발굴하는 협약을 맺었다. 이들 사례에서 공개적으로 확인되는 변화는 주로 대상 연령의 확대, 시설의 전환, 청년 취·창업 및 진로 사업의 확대이다. 반면 통합의 핵심이어야 할 ‘19세 전후의 사례가 실제로 이어졌는가’, 그리고 앞서 본 세 경로의 위험이 어떻게 관리되었는가는 공개 자료만으로는 확인하기 어려우므로, 향후 통합을 설계할 때 협의를 통해 관련 내용을 점검하고 대비할 필요가 있다.

Ⅵ. 결론 및 제언

청소년과 청년을 함께 맡는 재단으로의 전환은 기관 명칭을 바꾸거나 단순히 대상 연령을 확대하는 데 그쳐서는 안 되며, 청소년과 청년으로 나뉜 지원체계를 연계하는 데 초점을 두어야 한다. 이 발제의 제언은 세 가지로 요약된다. 첫째, 통합 재단의 비전을 ‘청소년기 진로 설계부터 청년기 진로 이행까지의 연속 지원’으로 설정하고, 지원 대상의 상한 연령 이후까지 이어지는 연계와 환류 체계를 함께 설계해야 한다. 둘째, 이 비전이 작동하도록 이행 구간의 사례 연계 체계와 기록 관리 절차를 마련하고, 성과는 참여 인원이 아니라 단계별 연속성으로 측정해야 한다. 셋째, 통합은 예산·지표·인력의 세 경로에서 청소년 영역을 보호하는 장치를 함께 갖추어야 한다.

때마침 중앙에서도 청년정책 추진체계를 전담 부·처·청이나 진흥원·연구원 형태로 정비하는 방안이 논의되고 있다(국무조정실, 2026). 중앙의 추진체계가 재편되는 시점에, 청소년과 청년을 함께 맡는 지역 재단이 연계 모델을 먼저 제시할 수 있다. 지난 10년 동안 재단이 청소년 지원을 맡아 왔다면, 앞으로의 과제는 그 청소년이 청년이 된 이후까지 지원을 이어 가는 것이다. 이번 포럼의 주제인 ‘늘 곁에 있을 고양’도 19세 이후까지 이어지는 지원 관계로 구체화될 필요가 있다.

참고자료